Les arguments contre le statut de Rome de la CPI

Lorsque 120 nations ont voté en faveur de la création de la Cour pénale internationale (CPI) par le biais du statut de Rome en 1998, elles ont fait un pas ambitieux vers la justice mondiale. Pourtant, l'absence de deux démocraties importantes - les États-Unis et Israël - a mis en évidence des tensions fondamentales entre la juridiction internationale et la démocratie constitutionnelle, qui subsistent encore aujourd'hui. Leur résistance ne reflète pas une opposition morale à la poursuite des crimes de guerre, mais plutôt de profondes incompatibilités constitutionnelles et des inquiétudes fondées concernant la structure de la Cour, sa responsabilité et sa vulnérabilité aux manipulations politiques.

Les obstacles constitutionnels du droit américain

La principale objection des États-Unis découle d'un conflit constitutionnel irréductible. L'article III de la constitution américaine confère le pouvoir judiciaire exclusivement aux tribunaux américains, ce qui rend la soumission à la juridiction de la CPI fondamentalement problématique. La Cour suprême a établi dans Ex parte Milligan (1866) que « tout procès implique l'exercice du pouvoir judiciaire » et que les tribunaux qui ne sont pas dûment établis en vertu de l'article III ne peuvent exercer « aucune partie du pouvoir judiciaire du pays ». Ce principe, loin d'être un simple détail technique, reflète la détermination des fondateurs à faire en sorte que les citoyens américains ne soient jugés que par des tribunaux liés par des protections constitutionnelles.

La divergence entre les procédures de la CPI et les garanties constitutionnelles est particulièrement marquée. Alors que la CPI promet théoriquement des procès « sans retard excessif », son prédécesseur, le Tribunal pénal international pour la Yougoslavie (TPIY), détenait régulièrement des accusés pendant des années avant le procès. Les procureurs du TPIY ont fait valoir que jusqu'à cinq ans de détention provisoire seraient acceptables, citant les précédents européens en matière de droits de l'homme. De telles pratiques se moquent de la conception américaine de la justice, où le Speedy Trial Act impose des procès dans un délai de 70 jours, ce qui reflète l'accent mis par la Constitution sur la présomption d'innocence.

Plus troublant encore, la CPI s'écarte des garanties fondamentales d'un procès équitable. La clause de confrontation du sixième amendement garantit que les accusés peuvent faire face à leurs accusateurs et contester les preuves par ouï-dire. Pourtant, la CPI, suivant le précédent du TPIY, autorise des témoins anonymes et des ouï-dire pratiquement illimités dans des procédures qui se déroulent souvent en partie dans le secret. Le droit constitutionnel contre la double incrimination interdit de faire appel des acquittements, alors que la CPI permet aux procureurs de faire appel de chaque acquittement, comme cela s'est régulièrement produit au TPIY.

Plus fondamentalement encore, la CPI ne prévoit pas le droit à un procès avec jury, une garantie si essentielle à la justice américaine qu'elle figure deux fois dans la Constitution. Comme l'a expliqué le juge Joseph Story, les procès avec jury ne servent pas seulement à déterminer les faits, mais constituent un « frein fondamental à l'abus de pouvoir » et un garde-fou contre « l'oppression et la tyrannie de la part des gouvernants ». Le rejet par la CPI des procès avec jury reflète sa conception institutionnelle, qui concentre les fonctions d'enquête, de poursuite et de jugement au sein d'une structure bureaucratique unique.

Le cadre constitutionnel israélien

Les objections d'Israël rejoignent les préoccupations américaines tout en reflétant sa structure constitutionnelle unique. Bien qu'il n'y ait pas de document constitutionnel unique, les lois fondamentales d'Israël fonctionnent comme un cadre constitutionnel protégeant les droits fondamentaux et la gouvernance démocratique. Ces lois garantissent une procédure régulière, des procès équitables et une protection contre la détention arbitraire - des droits qui ne peuvent être limités que par une législation nationale répondant à des critères stricts de proportionnalité et d'alignement sur les valeurs israéliennes.

Les lois fondamentales établissent que les droits de l'homme en Israël découlent de la reconnaissance de la dignité humaine et de la liberté en tant que principes inviolables. Se soumettre à la juridiction de la CPI contournerait effectivement ces protections constitutionnelles, permettant à un organisme extérieur de poursuivre des citoyens israéliens sans les garanties jugées fondamentales pour la démocratie israélienne. Cela s'avère particulièrement problématique compte tenu de la nécessité pour Israël de maintenir de solides capacités d'autodéfense tout en adhérant au droit humanitaire dans les conflits asymétriques.

Le dilemme de la souveraineté

Au-delà des conflits constitutionnels spécifiques, il existe un défi plus profond à la souveraineté démocratique. L'adhésion à la CPI transférerait la responsabilité ultime des électeurs à un organe international dont la composition ne reflète aucun principe démocratique. Comme l'a fait remarquer Alexis de Tocqueville, « Celui qui punit le criminel est le véritable maître de la société ». Ce transfert de l'autorité punitive représente un profond abandon de l'autogouvernance - ce que le document source appelle « le premier droit de l'homme, sans lequel tous les autres ne sont que des mots sur du papier ».

Les partisans de la CPI rétorquent que le principe de « complémentarité » préserve la souveraineté nationale en s'en remettant aux tribunaux nationaux, à moins qu'ils ne se révèlent « incapables ou réticents » à engager des poursuites. Pourtant, cette protection s'avère illusoire étant donné que la CPI est seule habilitée à déterminer si les procédures nationales sont « indépendantes et impartiales ». Cela crée un paradoxe insoluble pour les dirigeants démocratiques qui, en tant que chefs d'État et commandants en chef, supervisent à la fois les opérations militaires et l'application de la loi. La CPI pourrait facilement considérer ces dirigeants comme intrinsèquement incapables d'enquêter de manière impartiale sur leurs propres décisions.

Le problème de l'armement politique

L'expérience montre que ces préoccupations dépassent la théorie. Malgré ses objectifs humanitaires et sa précision sans précédent, la campagne aérienne de l'OTAN au Kosovo en 1999 a fait l'objet d'une enquête de la part des procureurs du TPIY sous la pression de la Russie, de la Chine et des défenseurs des droits de l'homme. Bien qu'ils aient finalement refusé d'engager des poursuites, les procureurs ont, de manière révélatrice, fondé leur décision non pas sur l'absence de violations, mais sur le manque de clarté de la loi et sur les difficultés liées à l'obtention de preuves.

Cette élasticité du droit international humanitaire présente des risques graves pour les nations régulièrement confrontées à des menaces asymétriques. Les États-Unis et Israël sont régulièrement confrontés à des adversaires qui opèrent délibérément parmi les civils, ce qui crée précisément les décisions de ciblage complexes les plus susceptibles d'être remises en question par des procureurs de la CPI appliquant des normes évolutives et subjectives. Comme l'ont reconnu les procureurs du TPIY, les commandants militaires et les avocats spécialisés dans les droits de l'homme parviennent souvent à des conclusions divergentes sur la proportionnalité dans des affaires proches.

Le précédent de Washington

Un exemple historique illustre ces préoccupations. Jeune officier britannique dans la Pennsylvanie coloniale, George Washington a perdu le contrôle de ses alliés indiens qui avaient tué des prisonniers français après une escarmouche. Bien que Washington ait tenté de mettre fin à ces meurtres, les doctrines modernes de la responsabilité du commandement auraient pu le considérer comme pénalement responsable. Cet épisode illustre la manière dont le droit international contemporain peut criminaliser les incertitudes inhérentes au combat, en particulier lorsqu'il est appliqué rétrospectivement à travers des lentilles culturelles et historiques différentes.

L'alternative démocratique

Le rejet de la compétence de la CPI n'équivaut pas à un rejet de l'obligation de rendre des comptes. Les États-Unis et Israël disposent tous deux de systèmes de justice militaire et de mécanismes de contrôle civil sophistiqués. Les militaires américains sont traduits en cour martiale en vertu du code uniforme de justice militaire, tandis que les dirigeants civils sont tenus de rendre des comptes par le biais de procédures constitutionnelles, notamment la destitution. En Israël, l'avocat général de l'armée enquête activement sur les violations présumées, tandis que la Cour suprême exerce un contrôle remarquablement large des opérations militaires.

Ces mécanismes démocratiques garantissent la responsabilité tout en préservant le contrôle souverain sur l'interprétation et l'application du droit humanitaire international. Cela s'avère particulièrement crucial étant donné que des commandants militaires raisonnables - et a fortiori des juges de traditions juridiques différentes - sont souvent en désaccord sur la proportionnalité et la nécessité dans des situations de combat complexes. La responsabilité démocratique permet à ces jugements de refléter les valeurs nationales et les exigences de sécurité tout en restant responsables devant les électeurs.

Défauts structurels et perspectives de réforme

Les défauts fondamentaux de la CPI vont au-delà des déficiences procédurales spécifiques. La structure de la Cour concentre les fonctions d'enquête, de poursuite et de jugement au sein d'une seule entité bureaucratique avec un minimum de contrôles externes. Les partisans de la CPI, comme l'ancien procureur du TPIY Louise Arbour, s'opposent à la conception d'institutions fondées sur la présomption de mauvaise foi. Pourtant, cela reflète précisément la naïveté à l'égard du pouvoir que les fondateurs de l'Amérique ont rejetée.

Comme l'a fait remarquer James Madison, le grand défi ne consiste pas seulement à permettre au gouvernement de contrôler les gouvernés, mais à l'obliger à se contrôler lui-même. La conception de la CPI viole ce principe en créant un vaste pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites, sans qu'il y ait de véritable obligation de rendre des comptes. En outre, le processus de composition de la Cour donne aux régimes autoritaires une voix égale dans la sélection des procureurs et des juges, malgré leurs approches manifestement différentes de la justice et des droits de l'homme.

Les réformes potentielles pourraient renforcer la déférence à l'égard des tribunaux nationaux démocratiques, établir des normes plus claires pour déterminer la réticence d'un pays à engager des poursuites, renforcer les garanties d'une procédure régulière et pondérer les droits de vote en faveur des pays qui ont démontré leur engagement en faveur de l'État de droit. Toutefois, de tels changements nécessiteraient un large consensus parmi les États membres, dont beaucoup profitent de la vulnérabilité de la structure actuelle aux manipulations politiques.

La question de la compétence universelle

Les défenseurs de la CPI affirment que certains crimes heurtent tellement la conscience de l'humanité qu'ils transcendent la souveraineté nationale. Cet argument possède une force morale indéniable en ce qui concerne le génocide, les crimes contre l'humanité et les violations graves des lois de la guerre. Cependant, il élude des questions cruciales, à savoir qui détermine quand de tels crimes ont été commis et par quelles procédures.

La compétence universelle n'exige pas nécessairement une procédure universelle. Différents systèmes juridiques peuvent appliquer des normes universelles par le biais de mécanismes variés reflétant leurs traditions constitutionnelles. Le défi consiste à harmoniser cette diversité avec des normes internationales significatives. La structure actuelle de la CPI impose un cadre procédural unique qui entre souvent en conflit avec les protections des droits individuels des systèmes démocratiques avancés.

Perspectives et implications politiques

La persistance de l'opposition américaine et israélienne à la juridiction de la CPI souligne les tensions fondamentales entre la juridiction universelle et la démocratie constitutionnelle. La non-participation de ces nations ne reflète pas un rejet de la justice internationale, mais une défense de principe du constitutionnalisme démocratique et de la souveraineté. Leur expérience suggère qu'une justice pénale internationale efficace nécessite des mécanismes plus compatibles avec les systèmes juridiques démocratiques avancés.

Jusqu'à ce que de telles réformes se concrétisent, les États-Unis et Israël maintiendront probablement leur position en dehors du système de la CPI tout en soutenant des tribunaux spécifiques et en renforçant les mécanismes nationaux de responsabilité. Cette approche permet de poursuivre la justice internationale tout en préservant les droits constitutionnels et la souveraineté démocratique. Le défi pour la communauté internationale consiste à mettre en place des institutions capables de combler ce fossé - en défendant les normes universelles tout en respectant les traditions juridiques démocratiques.

Le chemin à parcourir exige un équilibre délicat entre des principes concurrents : justice universelle et souveraineté nationale, normes internationales et droits constitutionnels, responsabilité mondiale et contrôle démocratique. Pour réussir, il faut innover dans la conception des institutions internationales et ne pas se contenter de reproduire les modèles existants. D'ici là, la non-participation des Américains et des Israéliens nous rappelle de manière cruciale que pour faire progresser la justice internationale, il faut se préoccuper non seulement des nobles objectifs, mais aussi de la légitimité démocratique des moyens.